案件编号：DS291、DS292、DS293 DS291： 申诉方：美国 被诉方：欧共体 第三方：阿根廷、澳大利亚、巴西、加拿大、智利、中国、中国台北、哥伦比亚、萨尔瓦多、洪都拉斯、墨西哥、新西兰、挪威、巴拉圭、秘鲁、泰国、乌拉圭 DS292： 申诉方：加拿大 被诉方：欧共体 第三方：阿根廷、澳大利亚、巴西、智利、中国、中国台北、哥伦比亚、萨尔瓦多、洪都拉斯、墨西哥、新西兰、挪威、巴拉圭、秘鲁、泰国、乌拉圭、美国 DS293： 申诉方：阿根廷 被诉方：欧共体 第三方：澳大利亚、巴西、加拿大、智利、中国、中国台北、哥伦比亚、萨尔瓦多、洪都拉斯、墨西哥、新西兰、挪威、巴拉圭、秘鲁、泰国、乌拉圭、美国 一、案件背景 本案 “生物技术产品（Biotech Products）”是指利用DNA重组技术培育的植物变种（Plant Cultivars），也可称为“转基因生物体（Genetically Modified Organism，GMO）”。欧美之间在转基因农产品上的争端由来已久。早在20 世纪80 年代中期,转基因农产品刚出现时,与之相伴的巨大收益和巨大的风险及不确定性就引起了世界的高度关注。美国是转基因产品的积极倡导者,并在该领域取得了绝对的技术优势。欧共体及其成员国对转基因技术的态度则相对保守得多,特别是在“疯牛病”等公共卫生事件发生之后,欧洲人对食品安全的紧张神经一刻也未松弛过。 早在1990 年,欧共体就颁布了其第一个旨在对转基因技术的环境危害进行预防的“90/ 220号指令（Directive 90/220）”,专门规范“向环境故意释放转基因有机体”的行为,但该指令没有要求上市的转基因产品必须进行分类和标识。为了回应公众的强烈关注,在1999年欧共体委员会的各国环境部长会议上,法国、丹麦、希腊、意大利和卢森堡等国表示如果“90/ 22号指令”不作修改,它们将拒绝许可新的转基因产品上市申请,奥地利、比利时、芬兰、德国、荷兰、西班牙和瑞典等国也表示将慎重考虑新的转基因产品上市申请。由此导致了在1998到2003年的五年间,欧共体对转基因产品上市申请的许可出现了“事实上暂停”的局面。与此同时,欧共体对“90/ 220号指令”进行了修改,取而代之以“2001/ 18号指令（Directive 2001/18）”,并另外颁布了规范“新颖食品和新颖食品成分”的“258/ 97号条例（Regulation 258/97）”,从而完成了与转基因产品相关的法律框架的构建。上述指令要求欧共体对生物技术可能造成的人类健康和环境风险进行个案评估,以此为基础来决定是否许可某一生物技术产品的销售。此外,欧共体还确立了严格的转基因产品标识和回溯制度,并允许欧共体成员国在一定条件下对已取得在欧共体境内销售许可的生物技术产品采取“保障措施”,即如果某成员国基于新信息或科学知识有充足理由认为特定生物技术产品对人类健康或环境可能造成危害,便可采取临时措施限制或禁止该产品在其境内销售和使用。奥地利、法国、德国、希腊、意大利、卢森堡等六国据此对在其境内已获得许可的转基因产品采取了临时禁止措施。 欧共体对转基因生物安全管理的态度和政策对美国农产品出口了造成巨大损失。从1995到2002年,美国出口欧共体的玉米从332 万吨骤减到2.5万吨,大豆从981万吨降到551万吨。欧共体和国际有关政治团体(如绿色和平组织) 利用消费者对食品安全的关注加大了消费者对转基因食品的疑虑,进一步降低了公众对转基因食品的接受程度。欧共体的政策在国际上也成为主导趋势, 一些非洲国家拒绝美国的粮食援助, 宁可挨饿也不要转基因食品。至此,欧美双方关于转基因产品的正面冲突已在所难免。 二、诉讼程序概要 2003年5月13日,美国向欧共体提出磋商请求，案由为欧共体及其成员国对生物技术产品的限制措施。由于磋商未果，2003年8月7日，美国要求WTO争端解决机构成立专家组审理此案。除了美国之外，同期提出申诉的还有在转基因商业化种植方面走在全球前列另外两个国家——阿根廷和加拿大。2003年8月29日，应美国、加拿大和阿根廷的要求，DSB决定成立单一专家组审理此案。2004年3月4日，专家组成员确定。中国等10余个WTO成员在本案中保留作为第三方参加诉讼的权利。 本案涉及的法规包括前述欧共体第90/220号指令、第2001/18号指令以及258/97号条例。此外，还有欧共体成员国单独制定的限制或禁止生物技术产品在其境内使用或销售的规章制度。申诉方指控的欧共体相关措施包括三个方面：（1）欧共体自1998 年10 月以来对转基因农产品上市申请许可的“事实上普遍暂停(the de facto moratorium)”；（2）欧共体对特定转基因产品的暂停审批措施；（3）奥地利、法国、德国、希腊、意大利、卢森堡等欧共体成员国对一些已获欧共体批准的转基因产品的进口及销售加以禁止的“国内措施”。申诉方认为欧共体的上述施违反了GATT 1994、SPS协定以及TBT协定的有关规定。 2006年2月7日，专家组出具中期报告,案件当事方均未提出进行中期审议。5月10日,专家组最终报告送达当事方，同年9月29日，专家组报告WTO各成员散发。2006年11月29日, 专家组报告在DSB获得通过，判决欧共体及其成员国败诉。 三、简要评析 本案是WTO成立以来第一个涉及转基因食品的案件。贸易与环境本身是一对矛盾，在转基因产品问题上愈显突出。由于转基因食品的安全性在世界各地受到质疑，各国都对其进口实施了比较谨慎的措施。而SPS协定也认可成员方在一定条件下基于保护环境和人类健康的目的采取贸易限制措施的权力。因此，直接挑战转基因产品许可制度本身将会费时费力且并无多大胜算，本案美国等申诉方指控的限制生物技术产品的许可和销售措施主要是以不作为的方式体现在执法环节中，如欧共体自1998年10月以来对转基因农产品上市申请许可事实上的“总体性暂停”等。 正因为本案涉及复杂的、同时又是没有定论的科学问题，本案专家组在审理过程中也异常谨慎。自2003年5月本案提出申诉直至2006年9月专家组报告公布，历时整整两年半。专家组报告长达1087页，另外还有两个附件，是WTO争端解决机制公布的专家组报告中篇幅最长的。同时，专家组报告也非常注意不涉及技术问题，对生物技术产品在总体上是否安全、包括欧共体有关科学委员会对某些生物技术产品安全性的评估结论都不予审查，也不就此作出任何结论，而是紧紧扣住SPS协定规定中各成员的义务进行分析。 从案件判决来看，其实早在2004年，在美国的压力下，欧共体就已解除了对转基因产品暂停批准的禁令。但美国等国家为什么不撤诉，要WTO给一个说法这一现象耐人寻味。长期以来，欧共体以转基因生物安全的不确定性为理由，按照预防性原则对进品转基因农产品采取限制措施，而且随着全球范围内公众对转基因产品的日益关注，欧共体的转基因农产品政策有被效仿趋势，这对积极开拓海外市场的美国等转基因农产品出口大国无疑是一个沉重的打击。因此，美国等诉诸WTO争端解决机制的真正目的不是获得经济赔偿，而是借世贸组织削弱欧共体转基因农产品政策的影响。本案最终判决美国胜诉，要求欧共体修改其转基因法规的目的已经达到，也终止了欧共体现行转基因法规在全球的示范效应。而欧共体虽然败诉，使其对现行法规作些适当的调整，但并未对转基因生物安全风险评估本身这一做法表示否定，实际上审批的主动权还是在欧共体的掌握之中。此外，从1999年6月保障措施实施至本案审理了结，共7年多时间，给了欧共体转基因产业成长的机会，争取了追赶生物技术强国的时间。另外，本案也未附带经济赔偿。所以，本案判决可以说是一个双赢的结果。